為了加快推進城市內(nèi)澇治理，2021年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》（國辦發(fā)〔2021〕11號）（以下簡稱“實施意見”），明確提出了全國各地新老城區(qū)到2025年的工作目標和到2035年總體消除防治標準內(nèi)降雨條件下城市內(nèi)澇現(xiàn)象的要求?！靶袆佑媱潯毖永m(xù)了“實施意見”用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法解決城市內(nèi)澇問題的指導(dǎo)思想，在總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上細化了“十四五”全國內(nèi)澇治理工作的具體方向和重點內(nèi)容，對于推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化和城市更新過程中保障人民生命安全工作，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

“行動計劃”是對“實施意見”精神的落實。一是要統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理，避免因洪致澇。城市排水防澇的能力與城市所在流域的蓄排能力、上下游城市的外排量等密切相關(guān)，所以需要構(gòu)建城市防洪和排水防澇統(tǒng)籌體系。二是要統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設(shè)，避免因雨致澇。一些城市為了短期內(nèi)消除雨污混接造成的旱天污水直排和雨天溢流現(xiàn)象，不是追根溯源去開展雨污混接排查和改造，而是直接封堵排口，導(dǎo)致雨水無法排放而產(chǎn)生內(nèi)澇。三是要統(tǒng)籌城市水資源利用和防災(zāi)減災(zāi)，避免雨水資源得不到有效利用。過去受理念的限制，侵占河湖時有發(fā)生，廣場道路大面積硬化，導(dǎo)致雨水徑流總量和峰值激增，加重了雨水管渠系統(tǒng)的負擔，也阻礙了雨水在自然水系統(tǒng)中的循環(huán)利用。

“行動計劃”是對“實施意見”任務(wù)的細化。一是細化了隱患排查的內(nèi)容和要求，聚焦排水防澇設(shè)施、防洪工程設(shè)施、自然調(diào)蓄空間和排水防澇應(yīng)急管理能力四個方面一一列出排查要點，突出了排水防澇工作之前摸清家底的重要性。二是細化了應(yīng)急處置方面的要求，明確實施應(yīng)急處置能力提升工程、重要設(shè)施設(shè)備防護工程和基層管理人員能力提升工程，為應(yīng)急處置體系的建立劃出重點，突出了增強應(yīng)對超過內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期降雨韌性的重要性。三是細化了責任分工，“行動計劃”每一條都明確了牽頭部門和配合部門，涉及十個國家政府職能部門和所有城市的人民政府，充分體現(xiàn)排水防澇需要多部門的協(xié)作，也體現(xiàn)了協(xié)作中的責權(quán)統(tǒng)一，突出了排水防澇工作的系統(tǒng)性。這些細化的內(nèi)容源自對城市排水防澇工作經(jīng)驗教訓的深刻總結(jié)，接地氣，操作性強，也為支撐“實施意見”的目標實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。

全面摸清、系統(tǒng)認知城市現(xiàn)狀排水防澇工程體系是開展內(nèi)澇全面治理和突出重點的關(guān)鍵。

一是提高了排查的深度。此次“行動計劃”除了要求排查河水倒灌頂托、設(shè)施缺失和破損等情況，首次提出設(shè)施能力的分析和評估，要分析“河道排澇與管渠排水能力銜接匹配”，要按排水分區(qū)評估“城市排水防澇設(shè)施可應(yīng)對降雨量”。在掌握城市排水防澇系統(tǒng)能力基礎(chǔ)上，對不達標的設(shè)施進行整改，對近期無法整改的設(shè)施采取臨時防護和應(yīng)急措施，對不同排水分區(qū)應(yīng)對不同強度降雨編制分層級的應(yīng)急預(yù)案，才能把內(nèi)澇防治的資金用在刀刃上。這是在近十年各城市陸續(xù)編制排水防澇規(guī)劃和系統(tǒng)化實施方案的基礎(chǔ)上提出的，有些城市如對排水防澇設(shè)施基本信息尚未完全掌握，那此項工作的開展難度將會比較大。

二是加大了排查的廣度。除了城市排水防澇設(shè)施的排查，還要求對城市防洪工程設(shè)施、城市自然調(diào)蓄空間和城市排水防澇應(yīng)急管理能力進行排查。上海、深圳等沿海城市，在汛期經(jīng)常面臨風、暴、潮、洪碰頭的情況；而重慶、昆明等山城，山洪入城占用城鎮(zhèn)排澇通道的慘痛教訓也時有發(fā)生。因此，“行動計劃”強調(diào)要分析行洪河道行洪能力，研判山洪、風暴潮等災(zāi)害風險，避免因流域洪水或山洪造成外河水位上漲，對城鎮(zhèn)排水防澇系統(tǒng)產(chǎn)生頂托甚至倒灌，從而導(dǎo)致城市嚴重內(nèi)澇。河湖水體、植被綠地等自然調(diào)蓄空間是水系統(tǒng)自然循環(huán)的必經(jīng)通道，也是城市排水防澇工程中重要的蓄排空間，其排查工作可以結(jié)合海綿城市建設(shè)和黑臭水體整治工作統(tǒng)籌開展。

三是提升了排查的精度?！靶袆佑媱潯敝羞€進一步明晰了對城市排水防澇應(yīng)急管理能力的排查要求，汲取了相關(guān)經(jīng)驗教訓，特別強調(diào)排查城市供水供氣等生命線工程防汛安全隱患，排查車庫、建筑小區(qū)地下空間、各類下穿通道、地鐵、變配電站、通訊基站、醫(yī)院、學校、養(yǎng)老院等重點區(qū)域或薄弱地區(qū)防汛安全隱患和應(yīng)急搶險裝備物資布設(shè)情況。

城市排水防澇工程體系是一項系統(tǒng)工程，涵蓋從雨水徑流的產(chǎn)生到末端排放的全過程控制。現(xiàn)行國家全文強制性規(guī)范《城鄉(xiāng)排水工程項目規(guī)范》GB55027-2022和國家標準《室外排水設(shè)計標準》GB50014-2021、《城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治技術(shù)規(guī)范》GB51222-2017等排水防澇系列標準已明確規(guī)定，城市排水防澇工程應(yīng)包括源頭減排、雨水管渠和排澇除險設(shè)施等工程性措施和應(yīng)急管理等非工程性措施，并應(yīng)與流域防洪相銜接。

源頭減排設(shè)施應(yīng)對大概率、低強度降雨事件，通過“滲、滯、蓄、凈、用”等措施，發(fā)揮控制徑流污染、削減徑流峰值和錯峰排放的功能。源頭減排設(shè)施的設(shè)計標準為年徑流總量控制率，各地應(yīng)明確年徑流總量控制率對應(yīng)的設(shè)計降雨量，保證在設(shè)計降雨量下不直接向城鎮(zhèn)雨水管渠排放未經(jīng)控制的雨水。源頭減排的設(shè)計關(guān)鍵是下墊面、設(shè)施和溢流口三者標高之間的銜接，確保雨水徑流首先排入源頭減排設(shè)施，超過設(shè)計能力時順利溢流，排入雨水管網(wǎng)。

雨水管渠設(shè)施應(yīng)對短歷時強降雨的大概率事件，承擔雨水的轉(zhuǎn)輸、調(diào)蓄和排放，保證在設(shè)計降雨強度下地面不出現(xiàn)積水。雨水管渠的設(shè)計標準為雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期，各地應(yīng)通過暴雨強度公式明確相應(yīng)的設(shè)計降雨強度?！妒彝馀潘O(shè)計標準》GB50014按不同的城鎮(zhèn)類型、不同的城區(qū)類型細分設(shè)計標準，如超大城市和特大城市中心城區(qū)要求3~5年一遇，中心城區(qū)的重要地區(qū)要求5~10年一遇，中心城區(qū)地下通道和下沉式廣場要求30~50年一遇，以上海中心城區(qū)為例，雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期5年一遇，其對應(yīng)的設(shè)計降雨強度58mm/h。目前我國設(shè)計標準與國際標準基本接軌，發(fā)達國際和地區(qū)為了應(yīng)對氣候變化、減少內(nèi)澇風險，也在規(guī)劃提高設(shè)施的排水能力，如日本東京2021年規(guī)劃雨水排水設(shè)施標準從50mm/h逐步提高到75mm/h，但同樣面臨已建城區(qū)地下雨水管渠提標改造的難點，沒法一蹴而就，而是需要系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌建設(shè)。因此“行動計劃”以問題為導(dǎo)向，聚焦關(guān)鍵控制性措施，優(yōu)先打通治理瓶頸：一是要求保證設(shè)施原有的排水能力，加強管網(wǎng)的清疏養(yǎng)護，避免設(shè)施功能性缺陷；禁止封堵雨水排口，避免設(shè)施功能喪失；嚴格限制人為壅高內(nèi)河水位，避免下游頂托排水不暢。二是要求因地制宜提高設(shè)施能力，特別對于自排不暢的雨水系統(tǒng)，以及雨水排水標準高于周邊地區(qū)的立交橋區(qū)、下穿隧道等易澇點，應(yīng)按照國家標準，改造或增設(shè)泵站，提高排澇能力。

排澇除險設(shè)施應(yīng)對小概率、長歷時的極端暴雨，為超出源頭減排和雨水管渠設(shè)施承載能力的雨水徑流提供蓄排空間和最終出路。設(shè)計標準為內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期，各地應(yīng)根據(jù)排澇除險設(shè)施的類型（調(diào)蓄或排放），明確相應(yīng)的設(shè)計降雨量。設(shè)計時，排澇除險設(shè)施和源頭減排設(shè)施、雨水管渠作為一個整體系統(tǒng)校核，滿足內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期下地面的積水深度和最大允許退水時間。排澇除險設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中應(yīng)完善城市河道、湖塘、排洪溝、道路邊溝等排澇通道布局，不占用藍線綠線，合理控制內(nèi)河水位，保障自然調(diào)蓄空間，這也是統(tǒng)籌城市水資源利用和防災(zāi)減災(zāi)，避免逢雨季即澇、無雨即旱的現(xiàn)象。此外，還要根據(jù)排查情況，做好雨水管網(wǎng)和排澇除險設(shè)施在蓄排能力、平面布局和豎向標高的銜接。

除了健全排水防澇工程體系、提高設(shè)施建設(shè)標準，我們還要加強排水防澇設(shè)施的專業(yè)化管理和資金保障。長期以來，國內(nèi)很多城市的雨水管渠處于“有人建、無人管”的狀態(tài)。養(yǎng)護不到位，管渠淤積、堵塞等情況嚴重，分流制系統(tǒng)雨水管渠和污水管道混接嚴重，都大大削弱了設(shè)施能力；對地下排水設(shè)施的本底掌握不清、信息碎片化，導(dǎo)致雨水排水監(jiān)管和管理工作無從下手。為此，“行動計劃”著重提出要建立城市排水防澇專業(yè)化運維隊伍并加強中央和地方資金保障。關(guān)鍵在于因地制宜推行“站、網(wǎng)、河（湖）一體”運營管理模式，鼓勵將專業(yè)運行維護監(jiān)管延伸至居住社區(qū)“最后一公里”，解決居住小區(qū)內(nèi)雨水管網(wǎng)無人維護無人管理的痛點問題。同時，還應(yīng)利用信息化數(shù)字化手段摸清本底，建立市政排水管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)（GIS），實行動態(tài)更新，滿足日常管理應(yīng)急搶險等功能需要。目前，北京、上海、深圳、昆山等城市都已建立城市排水防澇設(shè)施信息管理平臺，逐步實現(xiàn)設(shè)施可見、數(shù)據(jù)可溯、狀態(tài)可知、工程可查。此外，排水設(shè)施的建設(shè)和日常管理還應(yīng)與鐵路、軌道交通、地下空間、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相協(xié)調(diào)，其他建設(shè)項目不得影響排水工程設(shè)施安全運行的要求。

近些年對城市內(nèi)部降雨引起的內(nèi)澇控制力有顯著提升，而受災(zāi)嚴重事件一般和外洪進城、河湖水位過高影響城市排澇有很大關(guān)系，所以城市排水防澇與流域防洪的統(tǒng)籌體系是保障極端強降雨條件下城市排水防澇工程體系發(fā)揮其效能的重要載體?！靶袆佑媱潯碧岢黾涌鞓?gòu)建城市防洪和排澇統(tǒng)籌體系，包括實施防洪提升工程、強化內(nèi)澇風險研判、實施城市雨洪調(diào)蓄利用工程、加強城市豎向設(shè)計和實施洪澇“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”等方面。

首先要做好防洪與排澇設(shè)施能力的統(tǒng)籌。國家全文強制性規(guī)范《城鄉(xiāng)排水工程項目規(guī)范》GB55027-2022明確規(guī)定，上游來水設(shè)計洪水峰值流量不應(yīng)高于下游水體受納能力，不應(yīng)將洪澇風險轉(zhuǎn)移至下游城鎮(zhèn)。在流域（區(qū)域）防洪規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和城市防洪規(guī)劃的基礎(chǔ)上，應(yīng)注重洪、澇、潮災(zāi)害統(tǒng)籌治理、注重同一流域不同區(qū)域的統(tǒng)籌治理，充分考慮流域沿線城鎮(zhèn)排澇除險能力，以確定合理的設(shè)計洪峰流量、時段洪量和洪水過程線，為洪水流經(jīng)城鎮(zhèn)提供排水防澇規(guī)劃的邊界條件，如根據(jù)洪水過程線分析自排不暢的城市排澇河道，就應(yīng)及時增擴排澇泵站。還要加強防洪工程建設(shè)，確保流域洪水位低于防洪標準時，外洪不入城。

其次要做好洪澇風險預(yù)判的統(tǒng)籌。在編制城市內(nèi)澇風險圖時，應(yīng)結(jié)合氣候變化和暴雨時空分布變化特征分析，及時修訂城市暴雨強度公式。應(yīng)確定不同洪水風險和城市內(nèi)澇風險的對應(yīng)關(guān)系，根據(jù)不同的外洪水位啟動城市內(nèi)澇風險響應(yīng)。易受外洪影響的城市，應(yīng)編制城鎮(zhèn)洪澇風險圖，相關(guān)評估成果可作為城鎮(zhèn)空間規(guī)劃和排水防澇規(guī)劃的編制依據(jù)。參考國外經(jīng)驗，還可積極探索政府基本保障和商業(yè)保險相結(jié)合的洪澇災(zāi)害風分擔機制。

三是要做好空間布局的統(tǒng)籌。水是不可壓縮的，水往低處流，所以城市排水防澇與流域防洪規(guī)劃要加強空間分配和豎向設(shè)計的統(tǒng)籌。在空間分配上，要保護并修復(fù)城市及其周邊的河湖水系和生態(tài)空間，逐步恢復(fù)因歷史原因封蓋、填埋的天然排水溝、河道等，充分利用城市蓄滯洪空間和雨洪調(diào)蓄工程，提高雨水自然積存、就地消納比例。在豎向設(shè)計上，要加強城市雨水管網(wǎng)與城市內(nèi)外河湖之間水位標高和過流能力的銜接；對于現(xiàn)狀低洼片區(qū)，通過構(gòu)建“高水高排、低水低排”的排澇通道，優(yōu)化調(diào)整雨水排水分區(qū)；對于新建地塊，合理確定豎向高程，避免無序開發(fā)形成新的積水點。

四是要做好洪澇“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”。要健全流域聯(lián)防聯(lián)控機制，加強對降雨統(tǒng)計、氣象預(yù)報、降雨產(chǎn)匯流、河湖水位等重要水文特征和數(shù)據(jù)的信息共享，統(tǒng)籌防洪大局和城市安全，依法依規(guī)有序?qū)嵤┏鞘信艥?、河道預(yù)降水位。

以武漢市為例，2016年以來，武漢市加強排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施短板建設(shè)和維護，十三五期間排澇能力達到3782m3/s，較“十二五”實現(xiàn)倍增；積極構(gòu)建城市水網(wǎng)，推進退塘還湖，讓雨水留得住排得上，在十三五期間鎖定湖泊面積867km2，湖泊岸線長度2947km。實施洪澇聯(lián)排聯(lián)調(diào)，2020年汛前，城區(qū)主要調(diào)蓄湖泊水位較常年水位降低0.5m~1m左右，騰出調(diào)蓄容積約1億立方米；汛中，在確保長江外洪不入城的前提下，根據(jù)降雨量、河湖水位、泵站運行負荷等信息，實施湖泊水位精細化控制，做到雨水“隨降隨排”、湖水“隨排隨降”。通過聯(lián)排聯(lián)調(diào)，2020 年南湖、湯遜湖基本控制在安全水位以下，周邊沒有出現(xiàn)積水，而2016 年兩湖一度湖水滿溢致使周邊小區(qū)積水超過2周。

嚴重的城市內(nèi)澇會引發(fā)交通中斷、基站通訊中斷、二次供水中斷等事故，嚴重影響居民的正常生活。鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中，氣象部門5次發(fā)出紅色預(yù)警后，部分相關(guān)部門應(yīng)急措施未完全到位，造成了巨大的損失。目前，我國城市排水防澇工程仍存在建設(shè)短板明顯，設(shè)施能力不足等問題，同時還面臨全球氣候變化、極端強降雨頻發(fā)的挑戰(zhàn)，因此“行動計劃”提出實施應(yīng)急處置能力提升工程、重要設(shè)施設(shè)備防護工程和基層管理人員能力提升工程，完善城市內(nèi)澇應(yīng)急處置體系，提升城市應(yīng)對超標降雨的韌性，筑牢人民生命財產(chǎn)安全和城市防汛運行安全底線。

應(yīng)急處置能力提升方面，要求建立城市洪澇風險分析評估機制，提升暴雨洪澇預(yù)報預(yù)警能力，完善重大氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制和綜合及專項應(yīng)急預(yù)案。隨著技術(shù)的發(fā)展，氣象暴雨預(yù)報精度越來越高。中國氣象局近日啟動氣象災(zāi)害（暴雨）預(yù)警信號優(yōu)化調(diào)整工作，各級氣象部門將根據(jù)本地實際情況增加雷雨（暴）大風預(yù)警信號，將1小時雨強納入暴雨預(yù)警信號標準，實現(xiàn)了和雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期標準的銜接。城市排水防澇工作也需要相應(yīng)地完善應(yīng)對短歷時強降水應(yīng)急方案，提高規(guī)范性和針對性。

重要設(shè)施設(shè)備方面，要求加強配備移動泵車、“龍吸水”排水搶險車等專業(yè)搶險設(shè)備，強調(diào)了在地下空間出入口、下穿隧道及地鐵入口等生命線工程和重點防澇區(qū)域設(shè)置應(yīng)急擋水防淹設(shè)施設(shè)備。各地在應(yīng)急排水能力方面都做了較好的探索。昆山市在《城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃2014~2030》中要求中心城區(qū)核心區(qū)應(yīng)急排澇能力每平方公里不低于100m3/h；各區(qū)鎮(zhèn)至少要配備1臺抽水能力不低于500m3/h的移動泵車；2020年武漢市為應(yīng)對汛期，配備移動泵車、“龍吸水”等設(shè)備，總排水能力達到82.5m3/s，大大提升應(yīng)急排水能力。

此外，在基層管理人員能力提升方面，要求加強對基礎(chǔ)設(shè)施運營單位和社區(qū)、物業(yè)基層管理的指導(dǎo)培訓，提升其應(yīng)急處置能力。同時增強公眾防災(zāi)避險意識和自救互救能力，做到突發(fā)應(yīng)對事件臨危不亂、有章可循。

城市排水防澇工程是系統(tǒng)工程，需要伴隨城市化發(fā)展持續(xù)推動，解決內(nèi)澇問題不能一蹴而就?！靶袆佑媱潯敝笇?dǎo)我們用5年的時間，用系統(tǒng)和精準的措施，讓老百姓有獲得感和幸福感。在這個基礎(chǔ)之上，我們要久久為功，持續(xù)加強城市建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，做好內(nèi)澇防治。